永州市冷水滩区人民政府

行政复议决定书

永冷政复决字〔2024〕103号

申 请 人：永州市某农业开发有限公司。

被申请人：永州市冷水滩区农业农村局,住所地永州市冷水滩区梧桐路579号。

负 责 人：唐小勇，局长。

申请人永州市某农业开发有限公司（以下简称某农业开发公司）不服被申请人永州市冷水滩区农业农村局（以下简称冷水滩区农业农村局）未依法履行法定职责的行为，于2024年10月14日向本机关提起行政复议申请，本机关于2024年10月16日依法予以受理。因案情复杂，延期30日作出复议决定，现已审理终结。

复议请求：责令被申请人依法履行行政职能，对申请人提交的《请求确认和拆除违法建筑申请书》（以下简称《申请书》）予以行政立案。

申请人称：一、案件的基本情况。（一）产权取得：永州市某商贸有限责任公司（以下简称某商贸公司）系坐落于永州市冷水滩区高溪市镇樟木凼村樟木凼组（以下简称樟木凼组）的一家企业，因常年经营不善，被诸多债权人起诉至人民法院，经永州市中级人民法院执行局多次协调，经债权人同意，某商贸公司将其公司所拥有的全部财产包括房产、土地等一并出售给申请人，2009年9月21日某商贸公司的全部资产成功过户给申请人，并取得了房屋所有权证和集体土地使用权证。

（二）纠纷产生：申请人在取得上述产权后，发现黄某某、叶某某夫妇住在申请人已经购买了的综合楼内， 询问是何原因居住在其中，两人说是某商贸公司法定代表人胡某某让其看管厂房，申请人明确告知其厂房已归属申请人所有，如与他人有纠纷应当找违约人或侵权人，申请人与你们没有任何法律关系或经济往来，请其自行搬离，但是黄某某夫妇拒绝搬离。

（三）诉讼维权：由于黄某某夫妇非法侵占房屋以及非法建房一事，申请人将其二人诉至永州市冷水滩区人民法院，该院作出（2023）湘1103民初6135号民事判决及民事裁定后，申请人均不服，上诉至永州市中级人民法院。2024年8月27日申请人收到了永州市中级人民法院作出的（2024）湘11民终1460号民事判决及民事裁定，判决认定“经本院核查，黄某某、叶某某新修建的案涉房屋在某农业开发公司土地登记的红线图范围内”,《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第21条规定：“对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”，故二审裁定对黄某某、叶某某夫妇案涉房屋交由国家有关行政机关处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，涉案房屋属于县级以上人民政府农业农村主管部门处理之情形。据此，申请人于2024年9月10日当面向被申请人送达《请求确认和拆除违法建筑申请书》，被申请人拒收，无奈之下，申请人于当日改为邮政送达。

二、申请人按照二审法院判决向被申请人提出的行政立案申请，被申请人故意规避法定行政职能，将应当作为是否行政立案处理的行政决定改为信访答复，直接剥夺了申请人的权利，堵死了申请人的法律救济渠道。

申请人提交的上述申请书反映出黄某某夫妇在申请人红线图内新建涉案房屋的事实已由人民法院查实认定，申请人本次请求的内容是要求被申请人确认并拆除黄某某夫妇新建的违法建筑，并非是对黄某某夫妇违法建筑的举报，被申请人作出《关于永州市某农业开发有限公司请求确认和拆除违法建筑事项的回复》（以下简称《回复》）的行为，严重违反了相关法律规定。

（一）被申请人作出的《回复》严重混淆了信访制度与行政处罚法的关系。行政处罚的配套救济制度有行政复议和行政诉讼。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；同理，行政机关依据《信访工作条例》作出的处理意见、复查意见、回复意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。被申请人将申请人的行政立案申请当作信访举报来回复，是对申请人的糊弄，是不依法履行行政职能的行政不作为，其目的是逼申请人走上访之路，剥夺申请人行政复议、行政诉讼等法律救济的权利。永州市中级人民法院作出的生效裁判已明确，本案申请人请求被申请人依法履职的事项，属于“国家有关机关的职权范围”,申请人向被申请人递交的申请书中也详细描述了申请人的请求事项属于被申请人职权范围，故被申请人应当对申请人的请求事项作出立案或不予立案决定，而非作出信访回复。

（二）严重违背行政处罚法等相关法律规定，被申请人未在法律规定时间内对申请人的申请予以立案是错误的，属于行政不作为。申请人保留要求有关单位对被申请人行政不作为作出处理的权利。

三、被申请人作出的《回复》胡乱释法。《回复》中的“四、处理意见……因为《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定是对违反前面第六十二条相关规定违法行为所作的处罚，当事人的行为不适用此法律条款”，那么第六十二条到底说了什么，黄某某夫妇在申请人红线图范围内建房违反了第六十二条的什么规定，能否适用第七十八条予以处罚？黄某某、叶某某夫妇在他人土地上建房，且未经高溪市镇人民政府批准，其行为违反了第六十二条“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”的规定，应按第七十八条进行处罚，而不是不适用。

四、本申请属于法定复议前置的情形。被申请人作出的《回复》中的多处调查情况与客观事实不符合，完全错误。

综上所述，被申请人不仅不依法履行法定职责，反而把本应该行政立案的申请变为信访事项，企图达到让申请人有理无处申的目的，信访回复中又胡乱释法，把道听途说当作事实来认定，把国家颁发给申请人的两证视为废纸，恳请复议机关查明事实真相，正确适用法律，依法支持申请人的复议请求。

申请人提交了以下证据：1、《关于永州市某农业开发有限公司“请求确认和拆除违法建筑申请书”事项的回复》；2、《请求确认和拆除违法建筑申请书》；3、（2024）湘11民终1460号民事判决书、（2024）湘11民终1460号民事裁定书；4、送达回证；5、涉案土地的四本不动产权证（证号分别为：湘2022永州市不动产权第3029831号、第3029832号、第 3029833号、第 3029835号），二本房产证（证号为：永房权证冷字第709006402号、永房权证冷字第709006404号）及宗地图；6、2023年10月1日、2024年2月9日黄某某违法建房的航拍图；7、四本《集体土地建设使用权证》（证号分别为：冷集建(92)字第 15031216号、第 15030715号、第 15030209号、第 15031222号）。

被申请人称：一、根据申请人邮寄的关于“请求确认和拆除违法建筑申请书”及相关材料，被申请人自收到材料后，便组织执法人员对申请人提供的违法事实予以调查核实，经调查，被申请人在法定期限内决定不予受理，并将调查情况与处理意见书面回复申请人。根据被申请人调查的情况，黄某某于1991年10月在永州市冷水滩区高溪市镇樟木凼村樟木凼组修建住宅，同年12月完工，住宅为一层砖瓦结构，并持有《城乡宅基地有偿使用缴费证》，缴费证上载明黄某某于1992年进行了缴费。1993年7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消了农村宅基地有偿使用收费，可知当事人黄某某确已于1991年12月修建了住宅，依法取得了宅基地，并于1992年缴纳了宅基地有偿使用费用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条之规定：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”因此黄某某依法取得的宅基地受法律保护。根据申请人提交的永州市中级人民法院（2024)湘11民终1460号《民事判决书》确认：“本院对此认证如下，关于确权时该房屋已存在，本院予以确认。”、“经本院核查，被上诉人黄某某、叶某某新修建的案涉房屋在上诉人某农业开发公司土地登记的红线范围内。对一审认定的其他事实，本院予以确认。”、“经申请人提交的红线图及一审法院庭审查明，在原百姓泉商贸有限责任公司建立之前，黄某某夫妇的宅基地已经在案涉办厂土地范围内，黄某某夫妇新修建的房屋系在原宅基地的房屋基础上所修建。”由此可知，黄某某夫妇合法取得宅基地的时间早于1996年某商贸公司与樟木凼组签订协议的时间（根据申请人提交的相关材料可知，该协议所租赁地块中未包含当事人黄某某所建房屋），也早于2009年9月申请人与某商贸公司及之后申请人与樟木凼组签订协议的时间。2002年4月8日，因某商贸公司负责人胡某某向黄某某出具了承诺书，承诺由黄某某看管水厂的房屋、花木，每月看守费360元，此后黄某某夫妇一直住在水厂内的综合楼里。在申请人向法院起诉要求黄某某夫妇搬离综合楼后，黄某某夫妇因其原宅基地的房屋老化导致墙壁开裂、屋顶垮塌漏雨不能住人，于2023年9月至2023年12月，对该房屋进行加固修建。根据被申请人调查核实的上述情况，对于申请人请求确认并拆除黄某某、叶某某在申请人某农业开发公司红线范围内的违法建筑的申请，被申请人依法不予受理。被申请人自2024年9月12日收到申请人邮寄的申请书及相关资料后，在法定期限内予以调查核实，作出不予立案的决定，并将调查情况与处理意见书面回复申请人。被申请人依法依规履行了法定职责，程序合法，不存在故意规避法定行政职能的行为。

二、黄某某的行为不适用《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，被申请人对于申请人援引的法律条文不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”申请人取得的土地不动产权与黄某某的宅基地重叠，申请人合法获得的土地不动产权证书须维护，黄某某夫妇依法取得的宅基地也须保护，对于该土地所有权和使用权的争议，申请人与黄某某应当协商解决，协商不成的，由人民政府处理。申请人与黄某某之间的争议已成历史遗留问题，在相关政府部门未对此问题进行处理之前，黄某某的宅基地不能认定为违法建筑，且黄某某在该村组只有这一处宅基地，黄某某的行为不适用《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，被申请人不能确认黄某某在申请人红线范围内的房屋系违法建筑，不能对此房屋进行拆除，被申请人对于申请人援引的法律条文不予支持。

综上，被申请人依法履行了法定职责，对于申请人申请的相关事项，经调查核实后，作出不予立案的决定，程序合法合规，并将调查情况与处理意见书面回复申请人。恳请复议机关依法驳回申请人的行政复议申请。

被申请人提交了以下证据：1、《请求确认和拆除违法建筑申请书》；2、《关于永州市某农业开发有限公司“请求确认和拆除违法建筑申请书”事项的回复》；3、黄某某询问笔录；4、黄某某身份证复印件；5、《请求解决樟木凼组与某水厂租赁合同纠纷及其他事宜》；6、黄某某户口本复印件；7、《城乡宅基地有偿使用缴费证》；8、《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》；9、（2024）湘11民终1460号民事判决书、（2024）湘11民终1460号民事裁定书；10、唐定华询问笔录；11、现场勘验房屋现状照片。

经审理查明：2002年1月13日，杨某某、胡某某、邹某某、周某某登记成立永州市某商贸有限责任公司，在永州市冷水滩区高溪市镇樟木凼村樟木凼组兴建矿泉水厂，黄某某的住宅在矿泉水厂红线范围内，矿泉水厂修建的过程中，将杂物堆放在黄某某的住宅旁。2002年4月8日，某商贸公司法定代表人胡某某向黄某某出具承诺书：矿泉水厂的房屋、树、花木，由黄某某看管，每月看守费360元，若不需看管了，厂里下达通知书。2008年1月18日，某商贸公司（甲方）与申请人永州市某农业开发有限公司的法定代表人蒋某某、股东唐某某（乙方）签订了《某商贸公司买卖合同书》，合同主要约定：甲方原三位股东自愿将现在永州市冷水滩区高溪市镇樟木凼村樟木凼组境内开办的百姓泉商贸有限责任公司整体60万元出卖给乙方；甲方与乙方在签订本合同之前的一切债权、债务和经济、民事纠纷概由甲方负责，乙方概不承担任何责任，因此在签订本合同生效后移交债务所引起的债务纠纷及经济损失由甲方负责。2009年8月3日，经永州市中级人民法院执行局协调达成协议，某商贸公司将其全部资产转让给申请人，以清偿某商贸公司的债务。此后申请人取得某商贸公司厂房等资产的权属及其证件。2023年9月，黄某某对其在某农业开发公司红线范围内的住宅进行建设。2023年10月1日，申请人发现黄某某在红线范围内修建房屋，并向永州市冷水滩区高溪市镇人民政府、永州市自然资源和规划局反映情况。2024年9月10日，申请人向被申请人申请确认并拆除黄某某在申请人红线范围内的违法建筑。2024年9月23日，被申请人向申请人作出《关于永州市某农业发展有限公司“请求确认和拆除违法建筑”事项的回复》，回复的主要内容为：1.调查情况：经调查，当事人黄某某、叶某某夫妇于1991年10月在永州市冷水滩区高溪市镇樟木凼村樟木凼组修建住宅，同年12月完工，为一层砖瓦结构，并持有城乡宅基地有偿使用缴费证，为当事人合法取得的宅基地，依法依规受法律保护。2023年9月至2023年12月，当事人以所建房屋老化导致墙壁开裂、屋顶垮塌漏雨不能住人为由进行了加固改造。另调查核实，当事人在本村组只有这一处宅基地。2024年9月12日，我局在收到你司邮寄的相关资料中关于你司于2009年9月与某商贸公司所签协议以及之后与樟木凼组所签协议，包括1996年某商贸公司与樟木凼组所签协议（此协议所租赁地块中未包含当事人所建房屋）中时间节点均在当事人合法取得宅基地之后。另调查，你司与樟木凼组所签协议目前存在很大合同纠纷，现樟木凼组以你司未履行合同规定的相关义务正准备向法院起诉撤销合同，尤其是你司以此协议办理的用地规划将当事人所在房屋纳入用地红线范围内，却事先未与当事人沟通协商，协议中也未征得直接利害关系的当事人签名同意；2.处理意见：鉴于上述调查事实，关于你司提出的根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”作为申请的法律依据，属援引法律条文错误，我局不予支持。因为《中华人民共和国土地管理法》第七十八条是对违反前面第六十二条相关规定的违法行为所作的处罚，当事人的行为不适用此法律条款。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”、“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地”之相关规定，你司的申请我局依法不予受理。若不服本答复意见，根据《信访工作条例》第三十五条的规定，你们可自收到本答复意见之日起30日内向永州市冷水滩区人民政府或永州市农业农村局提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该举报事项的终结性意见。申请人对被申请人作出的《回复》不服，认为被申请人未依法履行法定职责，向本机关提起行政复议申请。

另查明，2023年10月申请人就黄某某、叶某某建房一事向永州市冷水滩区人民法院提起了排除妨害之诉，该院作出（2023）湘1103民初6135号民事裁定，认为申请人取得案涉土地的不动产权其中部分与黄某某原宅基地重叠，双方对该部分土地使用权发生纠纷，协商未果，应当由人民政府处理为由，驳回了申请人请求判令黄某某、叶某某拆除在申请人上述红线范围内私自修建的违法建筑和清除在申请人上述红线范围内所有堆放物并恢复原状的两项诉请。申请人不服该裁定，上诉至永州市中级人民法院，永州市中级人民法院经审理后作出（2024）湘11民终1460号民事裁定，认为“对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围”，“黄某某、叶某某修建的案涉房屋及棚子是否属于违法建筑应该由有职权的行政机关进行确认并予以处理，一审法院驳回上诉人的起诉，并无不当”，并据此裁定“驳回上诉，维持原裁定”。  

以上事实有申请人提交的7份证据，被申请人提交的11份证据，行政复议听证笔录等证据予以证实。

本机关认为：本案争议的焦点是被申请人是否已依法履行法定职责。评析如下:

《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……”本案中，经本机关复议审理，以及永州市中级人民法院审理的某农业开发公司诉黄某某、叶某某排除妨害一案[（2024）湘11民终1460号]民事裁定，查明确认“某农业开发公司取得案涉土地的部分不动产权与黄某某原宅基地重叠”，即某农业开发公司取得案涉土地的部分不动产权与黄某某原宅基地存在权属争议。由此可知，确认黄某某在其原宅基上修建的房屋及搭建棚子是否属于违法建筑，首先应当解决案涉土地权属争议问题，当事人应当按照上述法律、规章的规定办理。

同时，《农业行政处罚程序规定》第三十条规定：“符合下列条件的，农业行政处罚机关应当予以立案，并填写行政处罚立案审批表：（一）有涉嫌违反法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；……”，被申请人应当将申请人的请求事项按照上述规定进行行政处理后告知行政复议和行政诉讼的救济途径，而被申请人适用《信访工作条例》告知申请人信访复查和复核的救济途径，剥夺了申请人的行政复议和行政诉讼的权利，属程序违法，本应当予以撤销。因申请人已经提起行政复议申请，撤销该行政行为已经没有意义，故确认该行政行为违法。

据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款之规定，现决定如下：

确认被申请人永州市冷水滩区农业农村局于2024年9月23日作出的《关于永州市某农业发展有限公司“请求确认和拆除违法建筑”事项的回复》违法。

如对本复议决定不服，可自收到复议决定书之日起十五日内，向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。

                           永州市冷水滩区人民政府

                            二〇二五年一月十四日