永州市冷水滩区人民政府

驳回行政复议申请决定书

永冷政复〔2025〕256号-驳回

申请人：周某某。

被申请人：永州市冷水滩区上岭桥镇人民政府，住所地永州市冷水滩区上岭桥镇马坪里村。

负责人：邓思涵，镇长。

申请人不服被申请人于2025年11月24日作出的上信访复字〔2025〕39号《关于周某某反映问题的答复意见书》（以下简称39号《答复意见书》），向本机关申请行政复议。本机关依法于2025年12月8日予以受理，于2026年1月16日当面听取了申请人意见。本案现已审理终结。

申请人请求：1.撤销39号《答复意见书》；2.责令被申请人对申请人的信访请求重新作出处理。

申请人称：一、被申请人非法买卖永州市冷水滩区上岭桥镇东站村XX组（以下简称东站村XX组）的承包土地。2006年高速公路征收以后，被申请人串通村委会与村民组，将本组X塘一带8亩承包田卖给加油站。

二、被申请人以征收为名非法推翻中央30年的承包政策。1994年原承包面积132亩被征收后，还有124亩地，其中8亩被卖给了加油站，分给各户做门面有10多亩，组里还有这么多田地，没有理由推翻承包政策。

三、被申请人为占有征收款，以强欺弱，做出许多违法之事，强行侵占承包人的合法权益，把外嫁女和过世老人的承包田补给娶进的媳妇和新出生的小孩，实行“年年调整，生补死收”的制度严重违反中央的农村土地承包政策。政府处理不公，欺负养女户。

四、1994年以后娶进媳妇，若已在娘家分得承包田，又在婆家再次分田，不符合法律政策，一人不能分两份田。这些娶进的媳妇和新生小孩在婆家没有土地承包经营证，无土地使用权，无权享受国家田亩补贴、土地征收补偿款及组内其他一切经济收益。

五、1994年以后过世的老人和出嫁的姑娘有土地承包经营证和土地使用权，在承包期内受法律保护，有权收回承包田，有权享受政府的田亩补贴征收款与组里一切经济补偿。请上级政府按法律政策要求当地政府依法退还我女承包田，并补偿我女19年来应有所得的经济及损失。

被申请人答复称：一、被申请人在2006年高速公路征地及后续土地管理工作中严格遵循法律法规规定，不存在”知法犯法，非法买卖承包土地”的情形。2006年涉案高速的征收工作，系依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》及当时的土地征收拆迁的相关法律、政策实施，已履行了征地公告、补偿安置、权属登记等征收程序及法定环节，征收行为合法有效。征地后土地的性质已转为国有建设用地，其后续利用由冷水滩区人民政府按照土地利用的总体规划统筹安排，非申请人所称的“非法买卖承包土地”。

涉案加油站的配套基础设施建设，均经过土地规划建设调整、建设用地审批，项目立项等法定程序，土地使用权出让符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定。私人企业投资建设加油站，系通过合法的土地出让、项目审批手续取得使用权，并非申请人所述的“非法买卖承包田”，且承包土地征收后，原承包关系已依法终止，承包人对征收后的土地不再享有承包经营权。

申请人提及的“组里利用10多亩承包田修门面”等行为，属于村组集体内部的土地使用管理范畴，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，农村集体土地的经营管理由村集体经济组织或村民委员会依法自主决定，被申请人仅承担监督指导职责，并非该行为的实施主体；且若村组存在违法使用集体土地的情形，申请人可向冷水滩区自然资源局举报，由相关部门依法查处，并非被申请人未履行调查责任。

二、被申请人在1994年土地征收及后续监管工作中严格遵守土地管理法及农村土地承包法律法规，不存在非法推翻承包政策“包庇村组”的行为。我国农村土地承包经营遵循《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，中央规定的“30年承包政策”核心是保障承包经营的稳定性，但该政策并非排除合法的土地征收行为。1994年涉案132亩土地的征收，是基于公共利益需要，按照当时的《土地管理法》规定的征收程序实施。征收后原承包关系依法终止，并非“非法推翻承包政策”，且征收后已按当时补偿标准完成对承包方补偿安置，保障了承包人的合法权益。

征收后的132亩土地中，8亩用于加油站建设，10余亩用于修建门面，剩余124亩处置均符合土地利用总体规划及城乡建设规划，且履行了建设用地审批、土地出让等法定程序。其中加油站建设及门面建设土地使用权出让，均通过公开，合法的方式进行，并非申请人所称的”非法买卖”；系在法定权限内开展的集体经营行为，被申请人未参与具体处置环节，不存在“包庇、辩护”的情形。

被申请人作为行政机关，对农村土地征收，利用监管职责为监督土地利用是否符法律法规及规划要求，而非直接干预村组集体合法的经营管理行为。针对申请人反映的问题，被申请人此前已开展核查，未发现村组存在违反土地管理法规的行为；若申请人有具体的违法线索可提供证据材料，被申请人将依法移交自然资源主管部门进一步调查处理。

三、就涉案土地征收补偿款分配事宜，均已由东站村XX组内部通过民主决议形成协议予以明确，且申请人均已签名确认，事实清楚，证据确凿，不存在“组内人多势众强占申请人承包田的合法权益”的情况。经调查，东站村XX组集体经济组织成员签订的《外嫁女不参与分地协议》、2010年《娶进媳妇参与分配协定》及2008年5月27日《关于粮食直补资金的协议》，申请人均签字确认。上述三份协议，均为东站村XX组集体依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条规定，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员同意并形成决议后依法定程序作出的土地承包调整，调整内容合法合规，执行过程公开透明。

四、被申请人就“养女户”权益问题的处理事实清楚，于法有据，程序合法。经调查核实，申请人大女儿早期外嫁，其承包地按约定已收回集体；小女儿原计划招婿，按组内协定可保留承包权益，后其选择外嫁，被申请人已通过组内聚餐告知情况，并签字确认申请人户享有两份征地补偿，其女儿不参与分田。

被申请人在处理该争议过程中，遵循《中华人民共和国农村土地承包法》规定的“增人不增地，减人不减地”原则，也已依据湖南省土地延包政策解答100问等规定，对“发包方不得收回未在新居住地取得承包地的出嫁女原承包地”等条款予以适用，不存在“欺负养女户”处理不公情形。

被申请人作为乡镇人民政府，依据《中华民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包去》《中华人民共和国行政复议法》等法律法规，依法行使依村土地承包纠纷处理职权，主体适格。被申请人在收到申请人反映的问题后,已按照法定程序，对申请人信访诉求立案，调查取证，听取当事人陈述申辩意见，下达处理意见书，程序合法。

五、针对田地承包及权益保障问题，被申请人已于2025年11月24日依法作出了答复意见，该意见认定事实清楚、程序合法、处置适当。关于申请人反映的土地承包分配合规性问题，被申请人依据《中华人民共和国农村土地承包法》的“一户一田”原则进行了审慎调查。经核实，申请人女儿户籍及集体经济组织成员资格均在外地，若继续在本组享有土地权益将构成法律所禁止的“两头占”情形。因此，答复意见中对这一问题的认定于法有据。

关于土地承包经营权证的确认问题，被申请人核查了历史脉络，事实清晰。根据《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，被申请人经调查核实，东站村XX组1994年延包时，本组应按人口分配组内132亩田地，共分88份（超生户未分配田地），每人1.5亩。申请人户当时共3人（申请人及两个女儿），共分得4.5亩，并于1994年9月20日填发集体土地承包经营证。2006年因二广高速建设征收组内土地十余亩（未涉及申请人田地），东站村XX组依法召开集体经济组织成员村民会议，经三分之二以上成员签字通过新的分地协议（2006年1月6日组内协议），共97份，每人0.8亩，同时约定，日后征地补偿的一半按被征收地面积分，另一半按人口分，申请人户一直正常领取该征地补偿款，从未中断。且组内协议明确外嫁或过世户需将田地归还集体，再调整给娶进媳妇及新生儿：女儿出嫁到外地的，即便户口未迁出本组，也不享受组内补贴，该协议由申请人本人签名认可。被申请人已督促东站村集体经济组织严格按照土地承包确权结果，依法发放相关补偿及补偿款；对违规分配的，责令其限期整改，并追回违规发放款项。

针对土地承包分配中可能存在的违规行为，被申请人已对东站村XX组启动调查程序，目前相关工作正在依法办理中。

六、被申请人作出的行政行为合法，申请人的复议请求缺乏事实与法律依据，恳请复议机关依法驳回其复议申请，维持被申请人作出的39号《答复意见书》。被申请人对土地承包经营权相关事实的认定全面、准确。其一，涉案土地承包的历史沿革、权证颁发与变更均有据可查，认定程序合法。其二，针对“出嫁女土地承包权”这一核心争议，被申请人综合考量了申请人女儿的户籍状况、组内生效协议以及最新的土地确权登记结果，认定其女未在本组享有独立承包地块，该认定符合法律与政策。其三，申请人提出的“恢复1994年88份承包人”的主张，缺乏现行法律依据，且与农村土地承包关系可依法、依程序进行调整的基本法律原则相悖。

田亩补贴，征收补偿款的发放系依据现行土地承包经营状况及征收补偿政策，发放对象为合法承经营权人及集体成员，申请人未提供证据证明其女儿应得补贴及补偿款被违法截留。申请人主张的19年经济损失无明确的事实和法律依据。若申请人女儿土地承包经营权未被违法调整，其承包权益已通过土地经营，补贴发放等形式保障，若因合法承包调整导致承包地变动，被申请人及村组集体无赔偿义务。

被申请人的行政行为程序合法，且案涉纠纷本质不属于行政复议的受案范围。申请人若对东站村XX组的土地调整，补偿分配行为有异议，可先通过村民委员会，上岭桥镇农村土地承包调解委员会进行调解；对调解结果不服的，可向人民法院提起民事诉讼，本案不属于行政复议受案范围。

经审理查明：申请人系永州市冷水滩区上岭桥镇东站村XX组村民。1994年东站村XX组开展土地延包工作，按人口分配集体土地132亩，共划分88份（超生户未参与分配），每人承包面积1.5亩。申请人户当时共有3人（申请人及两个女儿），合计分得承包田4.5亩，并于1994年9月20日依法取得《集体土地承包经营证》。

2006年，因二广高速公路建设需要，东站村XX组部分土地（不包含申请人田地）被征收。为调整因征收减少的承包地，东站村XX组于2006年1月6日召开村民会议并形成分配协议，约定按调整后的97份重新分配土地，并确定了“日后征地补偿一半按被征收地面积分，另一半按人口分”的分配原则，申请人在该协议上签字确认，且多年来一直按协议领取征地补偿款，未提出异议。

此后，东站村XX组又相继形成了《外嫁女不参与分地协议》（2010年）、《娶进媳妇参与分配协定》（2010年）及《关于粮食直补资金的协议》（2008年）等多份内部决议，对承包地在“生老婚嫁”情况下的调整作出了具体约定，均经村民会议三分之二以上成员同意，申请人均签字确认。协议约定，外嫁女、过世人员的承包田收回集体，再调整给娶进的媳妇及新出生的小孩；女儿出嫁到外地的，即便户口未迁出本组，也不享受组内补贴。申请人大女儿周X华早年外嫁后户口迁出；小女儿周X红外嫁后户口未迁出。根据东站村XX组上述内部协议，其两个女儿的原承包地已被调整。申请人对此不服，认为侵害了其女儿作为“外嫁女”的合法权益，要求退还其女儿应得的经济补偿。

申请人于2025年4月21日在冷水滩区信访接待中心提起信访，信访诉求为：“1.两女户要求落户请求。2.国家公务员、大学生有工作单位人员在农村分田分钱。3.收回30年承包田要求补偿。4.非法侵占承包人承包田。”冷水滩区信访接待中心作出接处意见：请上岭桥镇政府依法依规依政策调查核实处理。被申请人经调查后，于2025年6月5日作出上信访复字〔2025〕16号《关于东站村周某某反映问题的答复意见书》。后申请人变更信访诉求为：“1.自从1994年承包集体土地以来，我自觉遵守中央的承包政策,每年国家的征粮征购各项上交都按时完成，完善保护耕地，没有损坏耕地面积，不抛荒，没有在耕地上烧砖烧瓦，组里凭什么理由收回我的承包田；2.集体土地国家的由人民政府所管，土地承包证在政府领取的，在承包期内不变，受法律保护，组里无权干涉，组里没有收我女承包人田的权利；3.组内人多势众，一未经政府同意，二未经承包人同意，非法强行侵占承包人合法权益；4.坚决拥护中央省市文件的承包政策，依法坚守94年分给我的承包田，反对擅自改变承包性质，生补死收政策；5.1994年以后娶进媳妇，她娘家分了承包田，到婆家组里又分了田，没有土地经营证，没有土地使用权，是无权享受组里的经济补偿、要求组里对于这些没有土地经营证的土地使用权，凡是分了田和分钱的由组里负责收回；6.退还我女儿承包田并赔偿18年的应有所得经济补偿。”被申请人调查后，于2025年11月24日作出39号《答复意见书》。申请人对该答复不服，遂向本机关提起行政复议申请。

另查明，2006年高速公路征地后，涉案东站村XX组X塘一带8亩土地已依法转为国有建设用地。2011年9月，永州市国土资源局与中国石油天然气股份有限公司湖南销售分公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将该地块用于加油站建设项目。

上述事实有下列证据证明：39号《答复意见书》，上信访复字〔2025〕16号《关于东站村周某某反映问题的答复意见书》《集体土地承包经营证》《分配协议》（2006），《外嫁女不参与分地协议》（2010年），《娶进媳妇参与分配协定》（2010年）及《关于粮食直补资金的协议》（2008年），《国有建设用地使用权出让合同》等。

本机关认为：本案争议的焦点为：被申请人作出的39号《答复意见书》是否属于可复议的行政行为，以及该行为是否合法适当。结合已查明事实与现行法律法规，现评析如下：

《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。第十一条第（十五）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。《信访工作条例》第三十五条第一款规定，信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。根据上述法律规定可知，行政复议所审查的“行政行为”，是指行政机关在履行行政管理职责过程中作出的、能够对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。行政机关针对信访、咨询或历史遗留问题作出的答复、告知、说明等行为，若未设定新的权利义务，则通常被认为是对当事人权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，被申请人作出的39号《答复意见书》，其内容是对申请人信访所涉土地承包历史沿革、组内协议形成过程、加油站用地出让程序等既有事实的调查核实与情况告知。申请人多年来一直按协议领取征地补偿款，该答复并未创设、变更或消灭申请人在土地承包方面的实体性法律权益。因此，39号《答复意见书》属于行政机关对信访事项的程序性处理行为，其性质为信访处理意见，而非《中华人民共和国行政复议法》所规定的可申请行政复议的行政行为。申请人对此不服，应依照《信访工作条例》规定的复查、复核程序寻求救济。

《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。申请人若认为其女儿周X华、周X红的合法权益受到侵害，周X华、周X红作为完全民事行为能力人，应当由权利主体本人，依据上述法律规定和程序寻求救济，以维护其合法权益。申请人以其女儿权益受损为由申请行政复议，主体不适格。

被申请人在39号《答复意见书》中告知申请人“如不服该依法履职事项答复，可自收到本答复之日起60日内向冷水滩区人民政府申请行政复议，或在六个月内向区人民法院提起行政诉讼”，不符合《信访工作条例》第三十五条规定的救济程序，并可能对申请人依法维权造成误导，本机关在此予以指正。

综上，被申请人作出的39号《答复意见书》属于信访事项处理意见，不具有可复议性，且申请人代其女儿周X华、周X红主张权利及申请行政复议主体不适格。申请人提起的行政复议申请，不符合法定的受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十三条的规定，本机关决定：

驳回申请人周某某的行政复议申请。

申请人如对本决定不服，可以自收到本决定之日起十五日内，向永州市中级人民法院提起行政诉讼。

永州市冷水滩区人民政府

二〇二六年二月三日